FEDIMI | PROPOSTE TECNICO-LEGISLATIVE | 13 OTTOBRE 2026
Una proposta per rendere operativo il ricorso a professionisti esterni fin dalle attività preparatorie e chiarire il finanziamento delle spese tecniche riferite a opere pubbliche identificate.
Le risorse non bastano senza capacità di progettazione
Un finanziamento può rimanere inutilizzato quando l’amministrazione non riesce a predisporre gli atti tecnici necessari per accedervi o impiegarlo. La carenza di competenze interne può manifestarsi prima della gara dei lavori: nell’analisi delle alternative, nelle indagini sul patrimonio, nella costruzione del quadro economico e nella definizione del progetto di fattibilità. Non è sufficiente accelerare l’affidamento se manca la capacità di preparare ciò che deve essere affidato.
Nel percorso FEDIMI sulle riforme di funzionamento e sulla crescita, la proposta è intervenire su questo passaggio con due disposizioni coordinate: una nel Codice dei contratti pubblici per facilitare l’acquisizione di prestazioni tecniche iniziali; l’altra nell’armonizzazione contabile per definire con precisione quando i relativi costi sono parte dell’investimento. Non si propone una generalizzata esternalizzazione degli uffici: l’obiettivo è acquistare elaborati e competenze necessari a specifici progetti, mantenendo le decisioni in capo alla pubblica amministrazione.
Il diritto vigente: ciò che è già possibile
La progettazione esterna dei lavori è già contemplata dal D.Lgs. n. 36/2023. Il Codice prevede inoltre supporti al responsabile unico del progetto (RUP). Il correttivo n. 209/2024 consente, in presenza di carenze accertate, di nominare il RUP tra i dipendenti di altre amministrazioni. La riforma proposta non nasce quindi da un divieto generale di incaricare professionisti esterni. [1–3]
Il termine “progettazione preliminare” va tradotto nel lessico vigente: i livelli sono il progetto di fattibilità tecnico-economica (PFTE) e il progetto esecutivo. Prima del PFTE si collocano il quadro esigenziale, il documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP), ove previsto, e il documento di indirizzo alla progettazione (DIP). Il supporto esterno può aiutare a costruire queste basi; gli indirizzi, le valutazioni e le approvazioni spettano ai soggetti pubblici competenti. [1, 4]
Sul piano contabile, il D.M. 10 ottobre 2024 ha eliminato i paragrafi 5.3.12 e 5.3.13 dell’allegato 4/2 al D.Lgs. n. 118/2011 e riscritto il punto 5.3.14. Quest’ultimo già disciplina la progettazione anteriore allo stanziamento dell’opera, con il codice U.2.02.03.05.001, subordinandone la qualificazione come investimento all’identificazione dell’intervento nei documenti di programmazione e alle forme di finanziamento previste. Non sarebbe corretto presentare come nuova una possibilità già esistente. [5]
La proposta: un incarico iniziale per un risultato definito
La novità FEDIMI consiste in una procedura documentale proporzionata per le prestazioni che precedono il PFTE e in un criterio uniforme per i relativi costi. Una sola ricognizione motivata delle capacità disponibili dovrebbe attestare la carenza quantitativa o specialistica, oppure l’impossibilità di rispettare il cronoprogramma con le risorse interne. La valutazione delle forme di cooperazione pubblica andrebbe registrata nello stesso atto, senza creare una sequenza indefinita di interpelli che impedisca l’avvio del progetto.
L’amministrazione approverebbe una scheda di avvio: bene o area interessata, bisogno pubblico, intervento ipotizzato, prestazioni da acquisire, costo massimo dell’incarico, copertura effettiva delle attività tecniche, ipotesi finanziarie dell’opera e scadenze. La scheda non sostituirebbe il DIP né le programmazioni obbligatorie: consentirebbe di incaricare un soggetto qualificato proprio per fornire gli elementi necessari a predisporle.
La copertura dell’incarico deve essere reale e disponibile prima dell’affidamento. La realizzazione dell’opera può invece dipendere da un finanziamento futuro: questo rischio va dichiarato, motivando l’utilità della progettazione e la plausibilità della fonte. Una domanda a un bando non equivale a un’entrata accertata. L’incarico non deve prevedere compensi condizionati alla concessione del contributo o all’affidamento dei lavori.
Professionisti esterni e responsabilità pubblica
L’appalto di un servizio tecnico ha per oggetto prestazioni identificabili, elaborati, tempi e responsabilità professionale. Non deve trasformarsi in una fornitura indistinta di persone da inserire stabilmente nell’organizzazione dell’ente. L’effettivo contenuto del rapporto determina il regime: incarichi individuali di lavoro autonomo, assunzioni e somministrazione restano soggetti alle rispettive discipline, incluso l’articolo 7 del D.Lgs. n. 165/2001 quando applicabile.
Il RUP resta individuato secondo il Codice e l’allegato I.2; il professionista di supporto non diventa automaticamente RUP. Approvazione del DIP, scelta dell’intervento, adozione degli atti e verifica della copertura restano pubbliche. Per gli incarichi tecnici si applicano requisiti professionali, assicurazione e disciplina dei corrispettivi; per gli affidamenti restano le procedure ordinarie, il calcolo complessivo del valore, la rotazione ove prevista e il divieto di frazionamento artificioso. [1–4]
Occorre distinguere anche il corrispettivo della progettazione dagli incarichi di assistenza al RUP: il limite dell’articolo 15, comma 6, non è un tetto generale agli onorari di progettazione. Prestazioni diverse non possono tuttavia essere rinominate per eludere limiti o procedure. L’indipendenza della verifica progettuale e i conflitti di interesse devono essere valutati separatamente.
Accordi quadro di servizi tecnici, affidamenti aggregati e strutture comuni possono ridurre i tempi per più amministrazioni. Sono strumenti organizzativi da utilizzare nel rispetto della qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, senza introdurre un diritto del professionista incaricato alle fasi successive o ai lavori.
Prima disposizione: rendere esplicito il supporto alle fasi iniziali
Ipotesi di novella all’articolo 41 del D.Lgs. n. 36/2023: inserimento, dopo il comma 10, del seguente comma 10-bis. Il testo è proposto per il confronto istituzionale e non descrive una norma vigente.
«10-bis. Per gli interventi di lavori pubblici specificamente individuati negli atti di indirizzo o di programmazione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono acquisire da operatori qualificati, secondo le procedure del presente codice, servizi tecnici finalizzati alla predisposizione del documento di fattibilità delle alternative progettuali, ove previsto, e attività istruttorie e specialistiche per la formazione del quadro esigenziale e del documento di indirizzo alla progettazione, nonché rilievi, indagini e valutazioni strettamente necessari alla redazione del progetto di fattibilità tecnico-economica.
Il ricorso a tali servizi può essere motivato con un’unica ricognizione documentata della carenza delle competenze disponibili o della loro insufficienza rispetto al cronoprogramma dell’intervento. La ricognizione dà conto anche della praticabilità del ricorso a strutture comuni, centrali di committenza o altre amministrazioni pubbliche, senza imporre ulteriori procedure di interpello non previste dalla legge.
Prima dell’affidamento, la stazione appaltante approva una scheda di avvio che individua l’intervento, il bisogno pubblico, il responsabile unico del progetto, gli elaborati richiesti, le scadenze, l’importo massimo dei servizi e la relativa copertura finanziaria. La scheda indica distintamente le fonti disponibili e quelle prospettate per la realizzazione dell’opera, motivando l’attendibilità di queste ultime. Essa non sostituisce il documento di indirizzo alla progettazione né gli atti di programmazione richiesti per le successive fasi.
L’assenza della copertura integrale dell’opera non preclude l’affidamento delle attività tecniche iniziali, purché siano integralmente finanziate le prestazioni oggetto del contratto e sia motivata l’utilità dell’attività preparatoria rispetto all’intervento individuato. Non possono essere accertate entrate sulla base della sola candidatura a programmi di finanziamento. I corrispettivi delle prestazioni sono dovuti secondo il contratto e non possono essere subordinati all’ottenimento del finanziamento dell’opera.
Gli elaborati sono acquisiti nella disponibilità dell’amministrazione anche in formato modificabile, secondo le condizioni contrattuali e nel rispetto della proprietà intellettuale. Restano riservate ai soggetti pubblici competenti le funzioni di indirizzo, valutazione e approvazione, inclusa la redazione del documento di indirizzo alla progettazione da parte del RUP con l’eventuale supporto istruttorio esterno. Le attività tecniche ammissibili sono inserite nel quadro economico dell’intervento senza duplicazione di spesa.
Restano ferme le disposizioni relative alla scelta degli operatori, ai requisiti professionali, alla responsabilità e all’assicurazione, alla determinazione dei corrispettivi, al conflitto di interessi e alla verifica della progettazione. I contratti di cui al presente comma non possono essere impiegati per acquisire prestazioni di personale etero-organizzate in elusione delle norme sul lavoro pubblico. Gli incarichi di sola assistenza al RUP restano soggetti alla relativa disciplina».
Che cosa cambierebbe rispetto all’assetto attuale
La disposizione renderebbe riconoscibile un servizio di preparazione del progetto anche quando il DIP non è ancora completo. Introdurrebbe la scheda di avvio come contenuto minimo uniforme, chiarirebbe la distinzione tra finanziamento certo dell’incarico e finanziamento prospettato dell’opera e definirebbe l’unicità della ricognizione organizzativa. L’articolo 41, comma 12, sulla progettazione di servizi e forniture resterebbe distinto: la proposta riguarda i lavori pubblici, non l’esternalizzazione generalizzata di ogni funzione progettuale.
Seconda disposizione: spese tecniche iniziali e investimenti
Non basta includere una consulenza nel quadro economico per renderla spesa in conto capitale. La proposta deve esplicitare il nesso diretto con l’investimento, la tracciabilità del prodotto tecnico e la separazione dai servizi di funzionamento. La contabilizzazione finanziaria al Titolo II, la capitalizzazione economico-patrimoniale e la classificazione statistica nazionale sono valutazioni collegate ma diverse: nessuna può essere automaticamente desunta dalle altre.
Ipotesi di disposizione di coordinamento con il D.Lgs. n. 118/2011 e di aggiornamento del punto 5.3.14 dell’allegato 4/2:
«1. Per gli enti soggetti al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, le spese per servizi tecnici esterni riferiti a un investimento pubblico identificato, comprese le attività preparatorie di cui all’articolo 41, comma 10-bis, del decreto legislativo n. 36 del 2023, sono registrate al Titolo II della spesa quando sono direttamente funzionali alla sua progettazione o realizzazione, producono elaborati tecnici acquisiti dall’ente e risultano coerenti con la natura economica dell’investimento.
2. La registrazione è subordinata all’individuazione specifica dell’intervento nei documenti di programmazione dell’ente, alla definizione del costo delle prestazioni e della relativa copertura, nonché all’indicazione motivata delle forme di finanziamento dell’opera. Gli stanziamenti e gli impegni per le prestazioni tecniche sono distinti da quelli per i lavori quando questi ultimi non sono ancora finanziati. Le entrate sono accertate esclusivamente al perfezionamento del relativo titolo giuridico.
3. Restano al Titolo I le consulenze generali, la ricognizione indistinta del patrimonio, l’assistenza ordinaria agli uffici, gli studi esplorativi privi di un investimento specificamente individuato e le prestazioni riferite a interventi di natura corrente. Gli stipendi del personale dipendente conservano la classificazione propria delle spese di personale. Per le prestazioni miste il contratto e gli atti contabili distinguono le componenti sulla base di costi documentati; è esclusa la riclassificazione integrale in assenza di tale separazione.
4. Il responsabile finanziario, sulla base dell’attestazione tecnica del RUP, verifica e documenta la classificazione. La previsione di cui al presente articolo non costituisce autorizzazione a contrarre indebitamento, a utilizzare entrate vincolate per finalità diverse o a conservare il fondo pluriennale vincolato al di fuori delle condizioni vigenti. La capitalizzazione economico-patrimoniale è effettuata secondo il principio applicato dell’allegato 4/3, con verifica periodica dell’utilità degli elaborati e dell’eventuale abbandono dell’intervento.
5. Entro novanta giorni, con decreto adottato secondo l’articolo 3, comma 6, del D.Lgs. n. 118/2011, sono aggiornati i principi applicati e il piano dei conti. L’aggiornamento disciplina le attività preparatorie, le prestazioni miste, il raccordo tra registrazione finanziaria e patrimoniale e la rappresentazione dei progetti sospesi o abbandonati. Le disposizioni non comportano riclassificazioni retroattive automatiche di impegni o pagamenti».
Nessun automatismo da corrente a capitale
Il chiarimento proposto deve evitare che l’etichetta “spesa tecnica” diventi una scorciatoia. Un rilievo per un’opera identificata può essere parte del suo costo; un’assistenza continuativa all’ufficio tecnico non diventa investimento solo perché l’ente svolge lavori pubblici. La norma mira a una corretta imputazione fin dall’origine, non a migliorare artificialmente il saldo corrente.
La matrice applicativa proposta
| Prestazione | Trattamento proposto | Condizione decisiva |
| PFTE esterno per opera identificata | Titolo II, se ricorrono i presupposti | Copertura dell’incarico; collegamento specifico all’opera |
| DOCFAP, rilievi e indagini iniziali | Titolo II secondo il chiarimento proposto | Elaborati direttamente funzionali a un investimento |
| Supporto istruttorio alla formazione del DIP | Titolo II solo per la quota tecnica direttamente riferibile | Decisioni e redazione del DIP restano al RUP |
| Consulenza generale o studio esplorativo indistinto | Titolo I | Assenza di uno specifico investimento |
| Assistenza ordinaria all’ufficio tecnico | Titolo I | Servizio di funzionamento, non costo dell’opera |
| Prestazione mista | Separazione tra Titolo I e Titolo II | Componenti e costi verificabili |
| Retribuzioni dei dipendenti | Spese di personale al Titolo I | La capitalizzazione patrimoniale è questione distinta |
La matrice descrive il criterio della proposta; non sostituisce la verifica del caso concreto. Le fonti con vincolo di destinazione o condizioni speciali richiedono una verifica autonoma di ammissibilità.
Esempio: preparare una riqualificazione prima del bando
Un comune individua nel DUP la riqualificazione energetica di una palestra e documenta l’assenza di un tecnico con competenze adeguate. L’opera è stimata in 1,5 milioni di euro; il finanziamento dei lavori non è ancora concesso. L’ente dispone invece di 60.000 euro, comprensivi degli oneri applicabili, per il pacchetto iniziale: rilievi, valutazione delle alternative, supporto istruttorio al DIP e PFTE.
La proposta permetterebbe di affidare il servizio, secondo la procedura applicabile al valore complessivo stimato, sulla base della scheda di avvio. Il RUP approverebbe gli atti di propria competenza; il responsabile finanziario verificherebbe la corretta imputazione delle singole prestazioni. I 60.000 euro non sarebbero subordinati al successo della candidatura. I restanti costi dell’opera non potrebbero essere impegnati contando su un contributo non ancora assegnato.
Se il bando non ammette spese sostenute prima della domanda, non è possibile rimborsarle automaticamente sul contributo: occorre rispettarne le condizioni o modificarle con atto competente. Se l’opera viene abbandonata, l’incarico svolto resta da pagare e gli elaborati devono essere valutati per utilità residua e trattamento patrimoniale. Il mancato finanziamento è un rischio da governare, non da trasferire al professionista.
Risorse esistenti: copertura e ammissibilità sono due verifiche
Le spese tecniche possono utilizzare risorse già disponibili per la progettazione o quote ammesse di finanziamenti dell’intervento. Restano fermi i vincoli di destinazione, i massimali, il quadro economico e le regole di rendicontazione. Una norma generale di imputazione al Titolo II non modifica da sola un bando, non accerta un contributo e non sblocca un fondo accantonato. Anche le quote FGDC eventualmente liberate secondo una futura riforma richiederebbero un utilizzo coerente con la norma di svincolo e con gli equilibri dell’ente.
Impatto finanziario e valutazione dei risultati
La proposta non istituisce un fondo né nuovi posti di lavoro pubblico. Può ridurre tempi e incertezze utilizzando stanziamenti tecnici già disponibili; può però anche anticipare spese prima non effettuate. Il passaggio dal Titolo I al Titolo II non cancella la spesa pubblica e non dimostra, da solo, neutralità per indebitamento netto, fabbisogno o debito. La relazione tecnica deve distinguere corretta classificazione di costi già previsti, nuove prestazioni e anticipo dei pagamenti.
Non sono ammesse coperture puramente nominali né l’assunzione che tutte le consulenze siano investimenti. Il ricorso al debito richiede l’autonoma verifica dei presupposti costituzionali e legislativi. L’avvio di un progetto non garantisce che l’opera sia realizzata: una valutazione iniziale negativa può evitare un investimento inefficiente e costituisce comunque un risultato utile, se l’istruttoria è adeguata.
Per misurare il beneficio, FEDIMI propone di monitorare il tempo tra indirizzo politico e avvio dell’incarico, tra incarico e approvazione del PFTE, la quota dei progetti ammessi a finanziamento, l’importo dei lavori effettivamente avviati e i costi dei progetti abbandonati. Gli indicatori devono distinguere ritardi per assenza di competenze da quelli causati da autorizzazioni, vincoli del patrimonio o mancanza di copertura.
Il contributo al mercato privato deriva prima dalle prestazioni professionali effettivamente acquistate e poi, quando i progetti maturano, dalle commesse per le imprese esecutrici. L’effetto sul PIL non coincide con l’importo dei finanziamenti teoricamente attivabili: deve essere valutato sulla produzione realizzata, sui tempi e sull’eventuale sostituzione di altri investimenti.
La proposta FEDIMI mette quindi in relazione capacità amministrativa, progettazione e contabilità. Acquisire competenze esterne già nella fase preparatoria deve diventare un percorso chiaro, tracciabile e finanziariamente sostenibile. Qualificare correttamente le spese tecniche come parte dell’investimento, quando ne ricorrono i presupposti, permette di affrontare il problema operativo senza derogare alle regole di bilancio o confondere un progetto identificato con una consulenza generica.
Fonti normative e documentazione
[1] D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, art. 41, in particolare commi 1–3, 8-bis, 9–10, 12 e 15 e seguenti; modifiche del D.Lgs. n. 209/2024. Testo normativo: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2023;036~art41=
[2] D.Lgs. n. 36/2023, art. 15 e allegato I.2, artt. 2–3. Regione Veneto, scheda istituzionale aggiornata sulla nomina del RUP: https://pnrr-semplificazione.regione.veneto.it/w/3.2.b.-nomina-del-rup
[3] D.Lgs. n. 36/2023, allegato I.2, art. 2; Regione Veneto, requisiti e supporto al RUP: https://pnrr-semplificazione.regione.veneto.it/w/3.2.a.-requisiti-morali-e-professionali-del-rup-1
[4] D.Lgs. n. 36/2023, allegato I.7, artt. 1–5; allegato I.13; ulteriori riferimenti per affidamenti e controlli: artt. 14, 16–17, 42, 49–50, 62–63 e 66. D.Lgs. n. 165/2001, art. 7, per i rapporti che rientrano nella sua disciplina.
[5] D.M. 10 ottobre 2024, art. 2, comma 1, lettera f), G.U. n. 244 del 17 ottobre 2024, pp. 106–107: aggiornamento dell’allegato 4/2 al D.Lgs. n. 118/2011. https://www.gazzettaufficiale.it/eli/gu/2024/10/17/244/sg/pdf
Ulteriori riferimenti contabili e finanziari: D.Lgs. n. 118/2011, art. 3, comma 6, allegati 4/2, 4/3 e 6; D.Lgs. n. 267/2000, artt. 175, 183, 187, 191 e 193; legge n. 196/2009, art. 17; Costituzione, artt. 81 e 119. Le due disposizioni riportate nell’articolo sono ipotesi di riforma, da coordinare e corredare di relazione tecnica prima della presentazione legislativa.
Lidio Damiano Carboni
Responsabile Rapporti Istituzionali FEDIMI