Dal D.Lgs. 626/1994 al D.Lgs. 81/2008: come la giurisprudenza ha progressivamente definito il perimetro della responsabilità del Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione
La figura del Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione (RSPP) occupa oggi una posizione centrale nel sistema italiano di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro.
Si tratta di una centralità che deriva non soltanto dai compiti attribuiti dalla normativa, ma anche dall’evoluzione che questa figura ha conosciuto attraverso oltre trent’anni di applicazione delle norme prevenzionistiche e, soprattutto, attraverso l’interpretazione della giurisprudenza.
Esiste infatti un elemento particolarmente interessante.
Il D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, pur attribuendo al Servizio di Prevenzione e Protezione compiti fondamentali nell’individuazione e valutazione dei rischi e nell’elaborazione delle misure preventive, non costruisce nei confronti dell’RSPP un autonomo sistema di sanzioni penali paragonabile a quello previsto per datore di lavoro, dirigente e preposto.
Eppure numerose sentenze, anche della Corte di Cassazione, hanno riconosciuto negli anni la possibilità di una responsabilità penale dell’RSPP quando errori od omissioni nello svolgimento delle sue funzioni abbiano contribuito causalmente alla verificazione di un infortunio o di una malattia professionale.
Per comprendere questo apparente paradosso occorre distinguere due piani differenti:
la responsabilità derivante dalla violazione diretta di una norma prevenzionistica e la responsabilità per un reato colposo di evento.
È proprio su questa distinzione che la giurisprudenza ha progressivamente costruito il perimetro della responsabilità penale dell’RSPP.
Prima del D.Lgs. 626/1994
La normativa italiana sulla sicurezza del lavoro si è sviluppata per molti decenni prevalentemente attraverso prescrizioni tecniche e obblighi direttamente rivolti ai soggetti responsabili dell’organizzazione e della vigilanza aziendale.
Con il recepimento delle direttive europee degli anni Novanta cambia progressivamente l’approccio.
La prevenzione non viene più concepita soltanto come rispetto di singole prescrizioni tecniche, ma come un processo organizzato di individuazione, valutazione e gestione dei rischi.
In questo nuovo modello diventa indispensabile una funzione aziendale specificamente dedicata alla prevenzione.
La svolta del D.Lgs. 626/1994
Il D.Lgs. 19 settembre 1994, n. 626 introduce organicamente nel sistema italiano il Servizio di Prevenzione e Protezione e la figura del relativo responsabile.
È un cambiamento profondo.
La sicurezza entra nella struttura organizzativa dell’impresa attraverso un sistema permanente che deve conoscere i processi produttivi, individuare i rischi, proporre soluzioni e contribuire alla costruzione delle misure di prevenzione.
La figura dell’RSPP assume quindi progressivamente una propria identità professionale.
Allo stesso tempo, tuttavia, il legislatore non gli attribuisce automaticamente i poteri decisionali e di spesa propri del datore di lavoro.
Questa distinzione diventerà fondamentale nella successiva elaborazione giurisprudenziale.
Il D.Lgs. 81/2008 consolida la centralità dell’RSPP
Con il D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, il sistema viene ulteriormente razionalizzato.
L’RSPP viene definito come la persona in possesso delle capacità e dei requisiti professionali previsti dalla normativa, designata dal datore di lavoro, a cui risponde, per coordinare il Servizio di Prevenzione e Protezione dai rischi.
Gli articoli 31, 32 e 33 del Testo Unico definiscono organizzazione, requisiti e compiti del servizio.
In particolare, il Servizio di Prevenzione e Protezione è chiamato, tra l’altro:
- all’individuazione dei fattori di rischio;
- alla valutazione dei rischi;
- all’individuazione delle misure per la sicurezza e la salubrità degli ambienti di lavoro;
- all’elaborazione delle misure preventive e protettive;
- all’elaborazione delle procedure di sicurezza;
- alla proposta dei programmi di informazione e formazione;
- alla partecipazione alle consultazioni in materia di tutela della salute e sicurezza;
- alla fornitura ai lavoratori delle informazioni previste dalla normativa.
Non si tratta, dunque, di una funzione marginale.
L’RSPP è uno dei principali punti di elaborazione tecnica del sistema aziendale della prevenzione.
Ma esiste una differenza fondamentale tra individuare e proporre una misura e possedere il potere giuridico ed economico necessario per adottarla.
L’assenza di una specifica responsabilità contravvenzionale
Analizzando il sistema sanzionatorio del D.Lgs. 81/2008 emerge una caratteristica significativa.
L’RSPP, per il semplice fatto di rivestire tale qualifica, non è destinatario di un autonomo apparato sanzionatorio per la violazione dei compiti propri del Servizio di Prevenzione e Protezione.
Il Testo Unico contiene invece numerose sanzioni specificamente rivolte al datore di lavoro, al dirigente, al preposto e ad altri soggetti della prevenzione.
La differenza deriva dalla diversa natura delle rispettive funzioni.
Il datore di lavoro dispone del potere organizzativo e decisionale.
L’RSPP svolge una funzione eminentemente tecnica di individuazione, analisi, elaborazione e segnalazione dei rischi.
Ma l’assenza di una specifica sanzione prevenzionistica non equivale ad assenza di responsabilità.
Ed è proprio qui che interviene il Codice penale.
La distinzione elaborata dalla Cassazione
Una pronuncia fondamentale è rappresentata dalla Cassazione penale, Sezione IV, sentenza n. 11351 del 20 aprile 2005.
La Corte distingue nettamente due livelli.
Il primo riguarda le responsabilità prevenzionistiche derivanti dalla violazione delle cosiddette norme di puro pericolo.
Il secondo riguarda invece i reati colposi di evento, quando si sia concretamente verificato un infortunio o una malattia professionale.
La Cassazione chiarisce che l’assenza di una specifica sanzione nei confronti dell’RSPP non comporta la sua totale irresponsabilità.
Se, nello svolgimento delle proprie funzioni, il responsabile agisce con negligenza, imprudenza o imperizia, fornisce un’indicazione tecnicamente errata oppure omette di individuare e segnalare una situazione di rischio e da tale condotta deriva causalmente un evento lesivo, può essere chiamato a risponderne penalmente.
È il principio della colpa professionale dell’RSPP.
Dal D.Lgs. 81/2008 al Codice penale
La responsabilità dell’RSPP deve quindi essere analizzata attraverso l’interazione tra normativa prevenzionistica e principi generali del diritto penale.
In presenza di un infortunio mortale può entrare in gioco l’articolo 589 del Codice penale, relativo all’omicidio colposo.
In caso di lesioni assume invece rilievo l’articolo 590 del Codice penale, relativo alle lesioni personali colpose.
Diventano inoltre fondamentali i principi generali in materia di colpa, causalità e concorso di cause.
La domanda non è quindi semplicemente:
“L’RSPP ha violato una disposizione del D.Lgs. 81/2008 direttamente sanzionata nei suoi confronti?”
La domanda può diventare:
“L’RSPP, attraverso un errore od omissione professionalmente colposa nello svolgimento delle proprie funzioni, ha contribuito causalmente alla verificazione dell’evento?”
La differenza è sostanziale.
La responsabilità non deriva dalla qualifica
Occorre tuttavia sottolineare un principio altrettanto importante.
L’RSPP non risponde penalmente semplicemente perché si è verificato un infortunio nell’impresa nella quale svolge la propria funzione.
La responsabilità penale è personale.
Occorre quindi accertare concretamente:
quale rischio avrebbe dovuto individuare;
se quel rischio rientrasse effettivamente nella propria sfera professionale;
quali informazioni possedesse o avrebbe dovuto acquisire;
se abbia segnalato adeguatamente il rischio;
quali misure abbia proposto;
se l’eventuale omissione o errore abbia avuto un’effettiva rilevanza causale rispetto all’evento.
Questo impedisce di trasformare l’RSPP in una sorta di garante universale della sicurezza aziendale.
Una figura sempre più centrale
L’evoluzione della giurisprudenza dimostra però anche un altro elemento.
Quanto maggiore è la rilevanza attribuita alla valutazione preventiva dei rischi, tanto maggiore diventa la centralità professionale dell’RSPP.
La stessa Cassazione ha sottolineato come il sistema prevenzionistico attribuisca alla prevenzione e all’informazione un ruolo fondamentale nella tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori e come la previsione di specifiche competenze professionali confermi la centralità del Servizio di Prevenzione e Protezione.
L’RSPP non è quindi semplicemente il soggetto che “predispone documenti”.
È una figura che deve conoscere l’organizzazione, comprendere i processi produttivi, individuare i rischi e contribuire tecnicamente alla loro prevenzione.
La documentazione dell’attività svolta
Questa evoluzione rende sempre più importante anche la tracciabilità dell’attività dell’RSPP.
Sopralluoghi, segnalazioni, verbali, comunicazioni al datore di lavoro, proposte di intervento e aggiornamenti delle valutazioni non dovrebbero essere considerati meri adempimenti burocratici.
Costituiscono invece la rappresentazione concreta dell’attività preventiva svolta.
Questo aspetto assume particolare importanza quando l’RSPP individua un rischio ma non possiede il potere necessario per eliminarlo direttamente.
La capacità di dimostrare di averlo correttamente individuato, valutato e segnalato può diventare decisiva.
Una questione di certezza del diritto
Da associazione datoriale di rappresentanza, FEDIMI ritiene che questa evoluzione meriti oggi una riflessione specifica.
Nel corso degli anni si è verificato un fenomeno evidente.
Il legislatore ha individuato compiti e requisiti dell’RSPP senza prevedere nei suoi confronti un sistema sanzionatorio equivalente a quello dei soggetti dotati di poteri organizzativi.
Parallelamente, la giurisprudenza ha progressivamente individuato le condizioni nelle quali l’esercizio professionalmente colposo di tali funzioni può determinare una responsabilità penale per l’evento.
Non vi è necessariamente una contraddizione giuridica tra questi due elementi.
Esiste però un problema di chiarezza e prevedibilità del perimetro delle responsabilità.
Dopo oltre trent’anni è forse necessario un nuovo passaggio normativo
Sono trascorsi oltre trent’anni dal D.Lgs. 626/1994 e quasi vent’anni dall’approvazione del D.Lgs. 81/2008.
Nel frattempo sono cambiati profondamente il lavoro e l’organizzazione delle imprese.
Automazione, robotica, digitalizzazione, intelligenza artificiale, lavoro da remoto, esternalizzazioni e organizzazioni produttive sempre più articolate determinano rischi nuovi e rendono più complessa la loro valutazione.
Parallelamente, decenni di giurisprudenza hanno costruito un patrimonio interpretativo ormai consolidato.
Per questo FEDIMI ritiene opportuno aprire una riflessione sulla possibilità di definire legislativamente con maggiore precisione il perimetro della responsabilità dell’RSPP.
Non per attenuarne la responsabilità professionale.
Ma per renderla più chiara.
Più chiarezza delle responsabilità significa maggiore prevenzione
Un moderno sistema di sicurezza dovrebbe consentire di distinguere con la massima precisione possibile:
potere decisionale;
potere organizzativo;
potere di spesa;
funzione tecnica;
obbligo di individuazione del rischio;
obbligo di segnalazione;
responsabilità nell’attuazione delle misure.
Non è auspicabile che questi confini debbano essere ricostruiti prevalentemente dopo un infortunio, all’interno di un procedimento penale.
La giurisprudenza ha avuto il merito di evitare che l’assenza di una specifica previsione sanzionatoria potesse determinare una sostanziale irresponsabilità rispetto a gravi errori professionali causalmente rilevanti.
Ma proprio il consolidamento di questi principi può oggi costituire il punto di partenza per una nuova riflessione legislativa.
Una responsabilità chiaramente definita non indebolisce la sicurezza. La rafforza.
Consente a ciascun soggetto della prevenzione di conoscere preventivamente i propri compiti, i propri poteri e le conseguenze delle proprie omissioni.
Ed è dalla certezza dei ruoli, oltre che dalla competenza delle persone, che può svilupparsi una cultura della sicurezza sempre più efficace e realmente preventiva.
Natalino Anzalone
Presidente CTS FEDIMI